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本 科 生 毕 业 论 文（设 计）
题 目：乡镇政府在精准扶贫中政策执行力研
究——以 平山县若干乡镇政府为例
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层 次： 专科起点本科
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指导教师：
完成日期： 2021 年9月15日
内容摘要
当前我国的经济发展已经进入并处于全面建成小康社会的新阶段，而精准扶贫是全面建成小康社会的重要要求、关键内容。帮助贫困地区和贫困人口脱贫，改变地区贫困状况，是政府当前的重要工作内容。如果到 2020年中国农村还有几千万人口没有摆脱贫困，农村地区的贫困状况没有改变，那就没有完成全面建设小康社会的百年目标，党和国家就无法得到人民群众以及国际社会的认可。在全面建设小康社会的过程中，精准扶贫对于社会稳定、社会发展具有十分重要的意义。如果不能消除贫困，人民群众的贫困状态得不到改善，社会就难以稳定；没有稳定的社会环境，经济的发展就会收到严重的阻碍，全面建设小康社会的目标也难以完成。精准脱贫、脱贫攻坚，不仅仅是经济发展的问题，更是政治问题，是政府取得合法性、经济和社会可持续发展的大事。乡镇政府是精准扶贫工作的最后一个环节，因此，本文将精准扶贫与乡镇政府政策执行力相结合进行研究，从与贫困群众直接接触的乡镇政府入手，分析乡镇政府在扶贫攻坚期存在的问题，探析提升乡镇政府在精准扶贫中政策执行力的路径。
关键词：精准扶贫；政策执行力； 提升路径
目 录
2.2.5 在执行扶贫政策中个别工作人员违反政策、法律的行为时有发生
3.3 进一步提高乡镇政府政策宣传力、协调力，保障精准扶贫政策顺利实施
3.5.2 补充专职帮扶人员增强乡镇政府队伍力量，并引用外部专家进行指
1 引言
1.1 选题背景与研究意义
政府政策执行力是政府政策能力的重要组成部分，是国家现代化治理体系的重要内容，应当给予高度重视。政策执行力也为判断政府能力的大小提供了标准和框架。我们目前对政策执行力的研究不仅仅局限于政府，还包括企业以及其他组织的政策执行力等。乡镇政府作为政府政策执行的最后一层执行机关，其虽然在政府系统中级别较低，但是乡镇政府的职责并不小。而且，目前精准扶贫的重要政策执行的载体就是乡镇政府，如何以精准扶贫的热点为基点提升乡镇政府的政策执行力是我国当前学者关注的热点。我国学者对于政策能力的研究也不再局限于研究政策执行力的单纯理论，而是将政策执行力放到具体的政治、经济、社会的问题中，站在政府的高度寻找提升政府政策执行力的路径，并试图在实践中给予政府提升政策执行力的建议。
在当代，社会贫困问题是个相对和发展的概念，它将随着私有制而一直存在。随着社会的发展，在现代社会的贫困主要指人口难以满足自身生存和发展资料的需求，人口的温饱问题已经得到解决，家庭实际收入低于社会平均水平的状况，而随着扶贫工作的不断深入，减贫扶贫措施出现了一些问题。从国家的角度来看，以前的绝对贫困与国家的制度政策紧密相关，贫困人口的基数更直接影响到社会的秩序与稳定，体现国家的经济发展水平和政府的治理能力。从人的层次上来看，贫困意味着人的生存资料或者发展资料的缺失、社会的不平等以及人的基本权利的缺失。因此，能否消除贫困满足贫困人口的生存需求，将影响到国家的综合国力、社会稳定以及政府的合法性。
1.2 国内外研究现状
郭爱君在其论文《论政策执行力》中对政策能力的内涵、性质以及研究意义等方面做了诸多分析，为读者清晰了政府间政策能力的框架。在文中，郭爱君首先对政策的涵义、地位和作用进行了分析，进而引出政策能力的概念，他指出政策是政府等公共权威为解决社会矛盾，采取的一种对社会财富进行分配的过程性、权威性的政治行为。在此基础上，郭爱君分析了政策能力的结构，依据戴维伊顿的功能系统论对政策能力结构进行阐释。郭爱君指出衡量政府间政策能力的标准是社会生产力、国家综合国力、人民生活水平等三个维度，并指出三个衡量标准是相互联系、不可分割的关系。最后，郭爱君指出政府间政策执行力的研究对于提升政府治理能力具有十分重要的指导意义。田恒、唐贤兴对政府政策执行力内涵进行补充，认为政策能力受到价值性因素、结构性因素、过程性因素的制约和影响，并从三个方面探析了提升政策执行力的途径：树立战略性政策观念、提升政府政策分析能力、构建有效的政策整合机制等。一些学者将政府政策执行力看作是一种政府行为过程，把政策执行力看作是一个宽泛的概念，认为政策执行力包括政策形成力、政策执行力、政策评估力、政府系统回应社会需求与压力的能力。佩因特指出，政策执行力包括政策咨询和政策执行两个过程，政策执行力是一种政府内部决策行为。纽曼将政策执行力与国家能力、统治能力、治理能力等区别开来，他认为政策执行力主要指政府公务员的提出有效建议和与领导层沟通的能力。彼得斯着重分析了政策制定的能力，即政府将公共意愿转换为政策的能力，知识在政策制定阶段的重要性问题。克里斯坦森和勒格莱德从政府对社会资源的权威性分配方面对政策进行定义。还有学者，强调了政策制定的能力在政策执行力中的突出作用。
我国学者对于政府政策执行力的研究众多。丁煌从政策过程的视角环节研究政府政策执行力，为政府政策执行力的研究做出了突出贡献。丁煌在《中国政策执行力研究 2003-2012》中指出，政策执行力是指，在政策执行过程中，政策执行主体忠实于政策目标，依据政策环境的变化，采取最为适当的政策方案，通过合理规划、组织整合、统一指挥、有机协调、适度控制以及积极创新等方式，确保政策目标得以顺利实现，政策问题得以有效解决的内外合力。此外，在丁煌的《上有政策、下有对策—案例分析与博弈启示》中，他指出“上有政策、下有对策”是为了自身的利益得失的博弈行为，政策目标实现的程度关键在于博弈中各方的战略选择，而博弈规则即政策制度决定了各方采取何种博弈战略。要治理这种不健康的博弈行为，就要干部与财政管理、行政监督、公务员考核制度、权责追究等体制方面严加治理。丁煌对于政策执行力的研究，为其他学者研究政策执行力提供了众多案例和经验，有助于新时期提升政府的政策执行力。
2 乡镇政府在精准扶贫过程中政策执行力存在的问题—
以平山县若干乡镇政府为例
2.1 平山县简介
平山县地势由东南高西北逐渐升高成簸箕状，山地地貌，而且山体高、坡度大、沟谷深，暖温带半湿润季风大陆导致这里四季分明、干旱少雨，同时汛期时空分布不均导致水土流失严重，山体滑坡和泥石流也常有发生。平山县最低处海拔约 120 米，最高处海拔约 2280 米，有丰富的自然资源，可探明的矿藏种类较多且储量可观。铁矿石储藏量高达一亿吨，而且大理石和花岗岩也是品种多、质量优；水资源丰富，河流和灌溉渠道近百；天然的自然环境为平山县上百种珍贵的动植物提供了良好的生存条件。截止到 2018 年，石家庄最后四个贫困县分别是行唐县、灵寿县、平山县和赞皇县。作为四个贫困县中面积最大的贫困县，平山县贫困原因也是显而易见的。山地面积大，人口众多，水土流失严重，导致平山县不能像其他平原地区一样发展农业经济，这也是平山县贫困的主要原因。但是随着国家精准扶贫的深入，平山县的经济有了较快发展，逐渐摆脱贫困。
2.2 乡镇政府在精准扶贫中政策执行力存在问题的主要表现
精准扶贫的核心精神是精准。中央精准扶贫的顶层设计一般是宏观指导性的，需要地方政府因地制宜地制定相应实施细则和方案，而中央政府、地方政府和贫困户三方利益的不同就会导致政府的失效行为，政策执行力存在不容小觑的问题。作者根据以往精准扶贫调研的经验，将乡镇政府政策执行力存在的问题进行归纳整理，以平山县为例整理乡镇政府在精准扶贫过程中存在以下五个方面的问题：
2.2.1 个别乡镇政府执行扶贫政策流于形式
乡镇政府在精准扶贫过程中在执行扶贫政策敷衍了事、流于形式是一个很普遍的现象，面子工程和项目众多，而真正让贫困户和村民享受到的项目却少之又少。由于人员素质和利益偏差等原因，乡镇政府在精准扶贫过程中往往出现对政策理解不到位、扶贫细则方案与上层精神匹配度低、扶贫政策流于表面和政绩留痕等问题。
平山县精准扶贫退出第三方的调研过程中，发现个别乡镇政府存在少数扶贫工作流于表面、敷衍调研组的现象。此外，地方政府和基层政府是扶贫资源的垄断性提供者，某些地方政府在精准扶贫中对扶贫工作敷衍了事，在监管盲区产生非法寻租行为，这也是乡镇政府政策执行形式主义的具体体现。例如，调研组一进村的时候，作者发现该贫困村街道整洁、墙体是最新粉刷过的。调研员在挨家挨户对农户进行采访的时候，地方工作人员在带路的时候会找一些典型的农户进行采访。在采访农户的过程中，发现村干部早已经给农户开会统一了思想，并且农户在回答问题时，地方工作人员会进行暗示等少数现象。在地方政府在帮扶措施中，产业帮扶项目占多数，通过种植核桃、花椒，养鸡鸭、给农户小额免息贷款等等方式进行帮扶，但是核桃生长期长短期难以获利，虽然有帮扶措施，但是产业帮扶项目少且短期内难以改变农户贫困的现状。同时在技术培训和以工代赈的两项措施中，技术培训仅仅举办过一次，有的农户甚至不记得举办过技术培训活动，有的贫困户因为年纪大不能再外出务工，便在乡政府的帮扶下以工代赈，帮助村里打扫卫生来获得稳定的收入，但工资发放是否及时有待考证。此外，在文化扶贫方面，有的乡镇政府在村里设置了书屋和捐赠了一些书，文化扶贫敷衍了事，政绩留痕的形式主义严重。
2.2.2 有些乡镇政府执行扶贫政策不符合实际
精准扶贫政策的执行除了受到相关工作人员能力与素质高低的影响外，还受到领导个人偏好的影响，如果他们对政策的理解不精准或对具体农村实际情况不了解，就会导致精准扶贫政策不符合实际的结果，进而脱离“真扶贫，扶真贫”的原则。各个贫困地区实际情况复杂而且千差万别，政策执行者与政策执行者主体的不同以及政策执行者在执行政策时自主空间较小就会导致政策不符合实际而难以进行的情况，在识别精准扶贫对象的过程中就会存在问题。政府的初衷是想通过量化农户收入来精准识别，但是由于语言不通以及某些农户的贪便宜心理和逆向选择心理，专家组调查的情况还不如周围群众了解地真实，这样就会很难得到真实的数据信息。同时，作者注意到贫困标准线是家庭人均收入低于 2300 元，但是家庭人口数量基本上是以户口本上的人口数量为准而非实际人口数量，这样本身徘徊在标准线左右的农户家庭收入就会有差别。
2.2.3 有的乡镇政府执行扶贫政策不到位
好的政策只有精准执行了才能实现其价值。精准扶贫与以往的扶贫方式最大的不同在于“精准”二字，因地制宜，扶贫到村到户，扶贫的精准性贯穿整个扶贫过程的始终。精准识别贫困户和精准制定方案后，精准执行扶贫政策就是精准扶贫工作成功路上的最后一公里，其意义重大。但是现实情况复杂，精准扶贫在执行时会出现政策执行不到位、不精准、政府执行能力不足等情况。精准扶贫效
