大连理工大学网络高等教育
本 科 生 毕 业 论 文（设 计）
题 目：我国公共政策执行力问题探究
——基于“国五条”政策执行的分析
层 次： 专科起点本科
专 业： 公共事业管理
年 级： 年 季
学 号：
学 生：
指导教师：
完成日期： 2022年5月27日
内容摘要
公共政策是政府管理社会、履行公共职能、实现社会治理的基本方式和手段。公共政策执行是贯彻落实公共政策，解决公共政策问题，实现公共政策目标的过程，在公共政策中起着十分重要的作用。但公共政策效果往往受一系列复杂因素的影响，政策失灵、政策执行难、执行不力等凸显政策目标与实际执行效果之间差距甚至背离的现象也屡见不鲜，给经济社会发展造成了重大的负面影响。诚如李克强总理所强调的，“坚持勤勉履职，提高执行力和公信力”，党和政府对公共政策执行力建设的日益重视，也揭示提升政府公共政策执行力的紧迫性和重要性。本文是对公共政策执行力的专门研究，主要内容包括：一是运用系统分析方法，研究政府执行力的构成要素及特点。二是运用行为分析方法，探讨影响公共政策执行人员行为动因及其相互作用与政府执行力高低之间的内在联系。三是运用制度分析方法，从制度逻辑的层面分析政府政策执行中的关联因素。四是运用案例分析法，以“国五条”政策实施细则具体执行为个例，分析公共政策执行问题以及导致这些问题出现的原因。通过对实际案例的分析，同时参考国内外可供借鉴的政策执行成功经验，最终提出提升我国政府公共政策执行力的对策。。
关键词：公共政策；执行力；制度逻辑；“国五条”
目 录
2.2.1 公共政策执行主体的认知缺陷、认同障碍、方式不妥和行为偏差
1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
党的十九大报告明确提出，要不断增强党的执政能力和领导水平，提升政府的公信执行力，建设让人民满意的服务型政府。在我国，政府的重要职责就是执行国家和人民的意志，即执行党的路线方针、国家的政策决策，其“执行”的职责十分重大。但是，在实际政策执行过程中，常常同一政策落实到不同的地方，其产生的效果会有很大的差异。为何相同的政策，其执行结果却有这么大差别呢其中非常大的一个原因就是各地方政府的执行力差别。
就目前而言，我国还没有统一的公共政策执行规范和机制，政府组织的制度建设还有待完善，这是导致公共政策执行出现问题的原因之一。虽然公共政策执行的效果与诸多因素有关，但究其根本原因，则多为政府的执行力不足所致。而执行力不足既与地方政府对政策执行的重视程度不足有关，造成机关人员长期以来执行意识薄弱，执行力低下；更与执行力建设有关，有的地方政府领导虽然意识到了执行力的重要性，但对如何加强本地政府执行力建设、如何提升政府执行力缺乏明确的思路。
公共政策是政府管理社会问题、履行公共职能、实现社会治理的基本方式和手段。在公共政策过程中，政策制定是研究社会实际问题的环节，相形之下，政策执行是将政策付诸行动的过程，能更为直接的、实际的、具体的解决问题。政策执行力是政府执行公共政策时的一种综合能力，是衡量政府能力的一项重要指标。政策执行力高的地方政府，则能更好、更有效地落实中央和上级政府决策部署，解决人民群众期待解决的公共问题，让人民群众有更多的获得感、满意感和幸福感。反之，政策执行力不足的地方政府，则会使中央的政策无法在当地落实，社会问题得不到解决，政府形象和公信力也会下降。因此，公共政策执行力的高低在公共政策运行的过程中，意义重大，若想到达预期目标、解决实际问题，都必须依靠有效、有力的政策执行。
研究公共政策执行力问题，一方面有利于促进政府执政能力的建设，使国家和上级政府的方针政策得到有效的贯彻落实。另一方面，有利于提升政府公信力，巩固执政党的执政地位，充分发挥地方政府在当地经济和社会发展中的引导、组织和协调等积极作用，解决广大人民群众所关心和关注的问题，促进政府与社会的良性互动。因此，研究公共政策执行力问题，并探索其改善方法和提升路径是十分必要的。
1.2国内外研究现状
西方学者对公共政策效果的关注使政策执行逐渐成为政策科学的研究重点，西方学术界对公共政策执行的研究主要是将公共政策执行分为三个阶段，第一阶的研究重点关注决策者的作用；第二阶段认为政策执行是相关主体间相互影响，相互制约，各自为保障自身的利益进行讨价还价的过程。并且，开始重视受政策影响者（政策利害关系人）的利益与观点，研究其组织目标和沟通方式，以了解这些因素是如何影响政策执行成败的；第三阶段在某种程度上是对前两种研究模式的整合、提升和综合运用，认为真个执行过程不仅贯穿着上下级之间的互动，还包含着执行主体与其他参与者之间的谈判和互动；政策执行结果由各种变量交互影响而成。
国内学者的公共政策执行力研究主要有这样几个特点：一是对西方公共政策执行模式的发展过程研究，如比较“自上而下”、“自下而上”、“整合型模式”三种模式并加以分别评价。二是对中央决策者的执行理念的分析与评价。三是对我国公共政策执行中出现问题的分析研究，如“上有政策，下有对策”、“轻视战略，缺乏远见”等。虽然我国学者对公共政策执行问题的概括有不同的表述方式，但总体来看，他们的分析思路和所表达的内涵都趋于一致。四是理论与实际相结合，结合实际政策执行的例子分析政策执行中出现的问题。五是深入探讨影响我国公共政策效果的因素，如思想上认识不足、理论脱离实际、利益冲突导致政策执行失控等。六是关于消解公共政策执行障碍的对策探讨，学者们从提升执行主体知识架构、构建有效执行的制度、加强政策的宣传等方面进行了研究。
2 公共政策执行力问题的表现及影响因素分析
2.1 公共政策执行力问题的表现
2.1.1 公共政策执行表面化
公共政策执行表面化是指地方执行部门仅仅通过宣传、象征性制定计划等表面工作表示政策正在执行中，而实际上并未采取实际行动和措施，或是在执行过程中敷衍塞责，置若罔闻，使政策结果达不到要求。通常表现为口头执行，即口头上说说，而实际什么也不做，或者是象征性出台一些文件，而不采取任何措施。当地方政府不认同中央出台的政策或不愿意执行中央出台的政策，却又不能公开表明自己态度的时候，地方政府就会采取象征性的合作方式，对外表明将积极“拥护”政策，实际却什么也不做，而中央政府也无法核实地方政策是否真正在落实。我国各地的情况千差万别，使得部分地方政府以“因地制宜”为借口，消极的应对中央的政策，使本该执行的政策落空，损害当地群众的利益，浪费政策资源。“国五条”政策执行落实中，虽然全国大多数地方的房地产调控细则在中央给出的最后期限前落地。但是，杭州、南京等多个地区竟然出现了“一句话”细则。对于“国五条”中争议较大、影响较强的20％差额征税政策，多地都采取回避政策。
2.1.2 选择性执行公共政策
公共政策的执行本身就处于一个灵活的空间里，这一灵活的空间让政策执行者可以自由把握不同的度，而一些公共政策执行者借此机会，将公共政策的灵活执行变为追求个人利益的广阔天地。选择性执行公共政策是指政策执行者完全忽视公共政策灵活性的度，甚至把政策执行的灵活性当作获取自身利益的借口，将中央政府制定的政策进行任意取舍、自由裁量。对自己有利的政策就执行，不利的部分则故意曲解甚至随意舍弃，致使原有政策内容残缺不全，最后达不到预期的政策效果，甚至会与初衷相悖，带来负面影响地方政府在执行公共政策时拥有自由裁量权，但是有些政策执行人员不正确把握度，并借此“特权”随意夸大自由裁量的范围，根据自己的利益和喜好，只执行对自己有利的部分，使公共政策内容和主旨不能完整的传达和体现。“按需所取，为我所用”便是对这种执行情况的生动描绘。2010年“新国十条”规定，对购买首套房、第二套房和第三套房及以上住房实行“更为严格的差别化住房信贷政策”，但是，各地方的实施细则避重就轻，在第三套房的限定条件、限购套数、标准和方式等核心问题上大做文章。
2.1.3 公共政策执行异化
公共政策执行异化是指中央出台政策后，地方政府将对自己不利的政策、难度较大不愿意执行的政策采取灵活执行的办法，而这种灵活并非是在所允许的范围内的。政策执行者采取表面上与中央政策一致，但实际上与中央政策精神完全相违背的执行手段，蒙混过关。这种行为表面上的确在执行政策，但事实上是一种乱执行的行为，不仅无法解决当前的社会问题，反而会滋生新的问题。近年来，政策执行异化已成为我国政策执行中的一大痼疾，一些地方政府为谋取自身利益，或省力省事，另立一套，自行其是。比如，1994年，我国开始建立经济适用房制度，在推进房地产制度改革、调整住房供应结构、平抑房价、完善住房保障体系尤其是解决中低收入家庭住房困难等方面有着重要的作用气但是，一些地方政府自行“变通”，公然曲解政策原意，将经济适用房开发成商品房，这种对政策的替换在很大程度上造成了原有政策的失效。
2.1.4 公共政策执行扩大化
公共政策执行扩大化是指公共政策执行者在执行过程中为了个人的利益或局部的利益给所执行的上级政策附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当内容，盲目扩大政策外延，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，影响了既定政策目标的有效实现＇我国从2003年开始，相继出台了多项房地产调控政策，2007年我国房地产经济逐步出现由热转冷的局面，为了应对房地产经济形势，福建省永安市先于中央政府出台了相关政策，政策内容竟然是：“永安市应届初中毕业生中在2007年9月至2009年6月期间，在永安城区购置商品房购房总金额达到25万元，已付清总房款或办妥按掲贷款手续的购房户，子女享受中考加十分的照顾，免收学费、择校费减半。这项政策不仅对房地产调控没有任何帮助，反而将招生与经济利益挂钩，使教育违背了公平
2.1.5公共政策执行停滞化
公共政策执行停滞化是指政策执行者个人的利益与中央出台的政策产生冲突或政策执行者所在的部门的利益与中央政策产生冲突时，政策执行者在执行中途中断执行，甚至是从一开始就不执行，导致政策落空。我们通常所说的“虎头蛇尾，有始无终”就是这一现象的表现。结合实际情况来看，尽管明目张胆的公开违背上级政策的情况不多，但对上级政策不予理睬的执行者不占少数。例如，2010年房地产调控“新国十条”出台以后，房价畸高的形式不仅没有改善，部分城市房价仍在继续上涨，屡创新高。国务院要求税务总局制定出引导个人合理住房消费的税收政策，然而，相关的税收政策时隔多日仍未出台。
2.2 公共政策执行力的影响因素
2.2.1 公共政策执行主体的认知缺陷、认同障碍、方式不妥和行为偏差
公共政策执行者是政策实施主体，是政策执行的核心要素，直接关乎到政策执行的成败。因此，公共政策执行主体自身的态度、素质和能力等都会影响公共政策的有效执行。
第一，公共政策执行主体的认知缺陷。认知是人们认识客观事物的活动，在此过程中，人们会对某一事物产生自己的看法、观点。公共政策执行主体的认知是把认知的主体范围缩小到了公共政策执行者，是指公共政策执行者对其所要执行的政策决策、任务及其相关信息的认识、理解的过程以及程度水平。
第二，公共政策执行主体的认同障碍。认同是指人们对某一事物的赞同，公共政策认同也就是政策执行主体对自己所推行的政策的认可与赞同。政策认同来源于政策认知，它是以政策认知为基础的。对于作为一种政策态度的政策认同之形成来说，政策情感起着不可低估的重要作用。政策认同障碍即产生了无法认同的心理，与政策认同恰恰相反，它是人们对一项政策产生反对、抵触等消极情绪的反应。
第三，公共政策执行主体的执行方式不妥。方法是为了达到一定的目的、解决某一具体的问题而采取的方式或手段，做任何事情都要讲究方法。在公共政策执行的实践中，有些政策之所以不能很顺畅地得以贯彻落实，其原因常常在于政策执行者所采用的执行方法欠妥。政策的执行总要在不同程度上对政策目标群体的行为进行调整，因此，是否能将政策目标完整的落到实处，很大程度上取决于公共政策执行者在执行政策时是否采用了适当的工作方法和手段。
第四，公共政策主体的行为偏差。所有公共政策的最终执行者都是人，每个人都有自己的利益追求，尽管很多时候并不是刻意在追求自身利益，但是，在整个政策执行过程中，要想政策执行者抛开自身利益，保持完全的、绝对的“价值中立”几乎是不可能的。因此，当公共政策威胁到自身利益时，政策执行者无论是处于公心还是私心，都可能会抵制政策，导致政策难以有效执行。我国现阶段，随着市场经济、市场机制和社会主义生产关系的发展，社会逐渐形成了不同利益的社会群体和接机。这些群体一方面相互交流、相互促进，但与此同时，他们也相互制约、相互竞争，在这个过程中，难免产生冲突。政府在制定公共政策时，并不会充分考虑到不同阶级和不同群体的利益，使不同地区、不同部门、不同个人的利益都无法完全表达，因此，一部分利益得不到充分满足。此外，在我国的一些行政活动中，部分官员既是公共政策的决策者、执行者，又是公共政策对象，双重利益的交织使得一些官员产生借助自己的权力满足自己个人利益的心理和行为。特别是当自身利益无法实现时，就会不顾国家利益和集体利益，擅自使用自己的权力，满足自身利益。
2.2.2 公共政策执行的制度逻辑冲突
在公共政策执行的过程中，通常是上级部门制定一个政策指导下级部门如何开展工作以实现某一目标。通常要求执行政策时必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性和权威性。这些政策中，最为重要的是来自中央的任务部署。
近年来，政府运作的制度化有了很大的进展，法令法规的制定、政策落实的步骤细则等方面都有了进步，在规章制度出台之后，应严格按照规章细则操作。
由于我国的监督机关一般与公共政策执行部门有着十分密切的利益关系，因此执行系统的监督机制很难正常运转；另一方面，作为权力机关的人民代表大会通常会因为缺乏具体的法制保障而“无力”监督。此外，社会群体监督容易遭遇投诉不畅而难以发挥监督的作用。由此看来，我国如此的重视监督，无论是规章制度还是重大政策，都强调建立健全监督机制，而在执行政策时却又总是缺乏健全的监督机制。这种反复强调监督制度，却又不采取实际措施健全监督机制的行为，让政策的执行很难得到真正有力的监督，容易导致政策在执行中出现问题也无人发现，还会使政策执行者卸下责任心。
2.2.3 利益群体干扰
利益群体是指以一定社会关系为基础的，具有大体相同的利益要求，持相对共同的利益态度而结合在一起的个人的利益集合体。在当今中国，利益群体是在社会利益不断分化重组的形势下，出现并活跃于经济、社会和政治生活的重要主体＇在一些行业和领域，萌生了利益群体掌握行业话语权，从而影响公共政策执行者在执行过程中的心态、判断，甚至影响到政策执行环境，使政策执行不力。
