大连理工大学网络教育学院
本 科 生 毕 业 论 文（设 计）
题 目：常州市高新区行政管理的创新研究
学习中心：
层 次： 专科起点本科
专 业： 公共事业管理
年 级： 年 季
学 号：
学 生：
指导教师：
完成日期： 2023年8月17日
内容摘要
高新区是我国为发展经济而设立的特殊行政区域。国家设立高新区的目的，主要是在特定的区域内造成“政策势能”，使高新区能够依靠政策驱动获得快速发展，并以“以块管理”的方式，实现管理体制上的创新。本文以公共管理理论为指导，以高新区行政管理体制创新为目标，在理论与实践相结合的基础上，运用比较研究的方法，对国内外高新区发展的历程及行政管理体制创新的演进历程作了初步研究，并以常州高新技术产业高新区为例，分析了高新区行政管理体制创新的成功经验和存在的问题，提出打造有高新区特色公共服务型政府的目标并对如何创新提出了具体的对策措施。
关键词：行政管理；创新；高新区
目 录
引 言
高新区是 改 革 开 放 进 程 中 出 现 的 新 事 物 ， 也 是 中 国 改 革 开 放 取 得 巨 大 成 就 的 历 史 见 证 。 二 十 多 年 来 ， 开 发 区 在 中 国 从 无 到 有 ， 从 少 到 多 ， 从 弱 到 强 ， 凭 借 其 精 简 高 效 的 体 制 优 势 、 优 惠 的 政 策 优 势 和 地 缘 优 势 ， 已 经 成 为 区 域 经 济 新 的 增 长 点 和 对 外 开 放 的 窗 口 ， 起 到 了 积 极 有 效 的 示 范 、 带 动 和 辐 射 促 进 作 用 。 事 实 上 ， 开 发 区 不 仅 在 经 济 建 设 和 经 济 体 制 改 革 方 面 起 到 了 先 行 先 试 作 用 ， 而 且 一 定 意 义 上 是 地 方 行 政 管 理 体 制 改 革 的 先 行 者 ， 对 突 破 旧 体 制 、 建 立 新 体 制 发 挥 了 积 极 的 催 化 作 用 。 然 而 ， 随 着 中 国 的 加 入 W T O 、 市 场 经 济 的 发 展 、 经 济 全 球 化 和 全 方 位 对 外 开 放 格 局 的 形 成 ， 尤 其 是 近 年 来 国 家 政 策 的 不 断 调 整 ， 开 发 区 原 有 的 政 策 优 势 在 弱 化 ， 体 制 优 势 在 减 弱 ， 管 理 体 制 、 运 行 机 制 不 完 善 的 问 题 显 现 ， 开 发 区 要 全 面 落 实 科 学 发 展 观 ， 要 在 参 与 经 济 全 球 化 进 程 中 进 一 步 发 展 壮 大 ， 必 须 突 破 面 临 影 响 生 产 力 发 展 的 体 制 性 障 碍 ， 实 施 体 制 创 新 战 略 ， 推 动 各 项 工 作 向 前 发 展 ， 保 持 其 在 区 域 经 济 社 会 竞 争 中 的 领 先 优势。
研究开 发 区 的 行 政 管 理 体 制 问 题 ， 目 的 和 意 义 在 于 ， 总 结 和 分 析 开 发 区 行 政 管 理 体 制 的 成 败 和 利 弊 得 失 ， 探 索 在 “ 二 次 创 业 ” 和 全 球 范 围 内 政 府 改 革 热 潮 背 景 下 ， 开 发 区 如 何 通 过 行 政 管 理 体 制 创 新 ， 促 进 更 好 更 快 科 学 发 展 。 同 时 ， 开 发 区 政 府 是 事 权 较 完 整 、 较 典 型 的 一 个 管 理 层 面 。 麻 雀 虽 小 ， 五 脏 俱 全 。 在 这 一 层 面 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革 对 推 进 整 个 国 家 的 行 政 体 制 、 经 济 体 制 和 政 治 体 制 的 改 革 也 具 有 重 要 的 借 鉴 和 示 范 意义。
本文以国 内 外 开 发 区 的 成 功 经 验 和 政 府 改 革 的 成 果 为 基 础 ， 以 突 破 目 前 常 州 高 新 区 行 政 管 理 体 制 上 的 弊 端 为 驱 动 力 ， 结 合 常 州 高 新 区 的 目 标 定 位 ， 以 当 代 政 府 改 革 潮 流 为 参 考 ， 以 中 央 行 政 管 理 体 制 改 革 思 路 为 指 导 ， 提 出 建 设 有 开 发 区 特 色 的 公 共 服 务 型 政 府 ， 并 提 出 常 州 高 新 区 行 政 管 理 体 制 创 新 的 总 体 思 路 、 具 体 对 策 。
全文共分为四部分，第一部分为全文的概述，对行政管理的概念、内容、必要性做了总结，第二部分介绍了常州市高新区行政管理现状以及存在的问题和原因，第三部分针对常州市高新区行政管理存在的问题提出一些建议对策，最后一部分为全文的总结与展望。
1 行政管理概述
1.1 行政管理的概念及主要内容
1.1.1 行政管理的概念
行政管 理 是 指 国 家 行 政 机 关 行 使 国 家 权 力 ， 依 法 管 理 国 家 事 务 、 社 会 公 共 事 务 和 行 政 机 关 内 部 事 务 的 活 动 。 行 政 管 理 制 度 则 是 国 家 行 政 机 关 的 管 理 体 系 ， 具 体 是 指 行 政 组 织 的 设 置 、 职 权 的 划 分 、 人 事 制 度 及 运 行 机 制 等 的 关 系 模 式 。 行 政 管 理 体 制 在 政 治 、 经 济 、 社 会 的 运 行 中 占 重 要 地 位 ， 起 着 基 础 性作用。
最广义的含 义 是 指 一 切 社 会 组 织 、 团 体 对 有 关 事 务 的 治 理 、 管 理 和 执 行 的 社 会 活 动 。 广 义 的 含 义 是 指 国 家 政 治 目 标 的 执 行 ， 包 括 立 法 、 行 政 、 司 法 等 。 狭 义 的 含 义 是 指 国 家 行 政 机 关 对 社 会 公 共 事 务 的 管 理 ， 又 称 为 公 共行政。
1.1.2 行政管理的主要内容
在行政管理创新中，一定要突出以人为本的思想，一定要突出政府的公共服务职能。具体来说要坚持两个重要原则：
政府要做正 确 的 事 。 即 进 一 步 明 确 政 府 管 理 的 权 力 边 界 ， 逐 步 取 消 不 必 要 的 行 政 审 批 ， 放 权 于 民 ， 着 力 提 高 政 府 效 率 。 一 是 与 企 业 合 理 分 权 ， 实 行 政 企 分 开 ， 解 决 什 么 该 管 的 问 题 ； 二 是 与 社 会 进 行 合 理 分 权 ， 培 养 和 发 展 中 介 组 织 ， 形 成 政 府 权 威 组 织 、 市 场 交 换 组 织 、 社 会 中 介 组 织 三 种 相 互 独 立 同 时 相 互 支 持 的 组 织 体 系 ， 解 决 管 不 好 的 问 题 ； 三 是 政 府 内 部 的 合 理 分 权 ， 自 上 而 下 将 部 分 行 政 审 批 权 限 和 社 会 事 务 管 理 权 限 下 放 给 地 方 政 府 ， 各 地 方 建 立 行 政 审 批 服 务 中 心 ， 解 决 管 不 了 的 问 题 。 通 过 还 权 放 权 ， 是 现 行 的 政 府 转 变 为 一 个 有 限 的 政 府 和 有 效的政府；
政府要把 事 情 做 对 。 即 在 明 确 了 需 要 政 府 提 供 的 公 共 产 品 和 服 务 的 边 界 后 ， 还 要 进 一 步 弄 清 楚 哪 些 事 一 定 要 政 府 亲 力 亲 为 ， 哪 些 事 要 通 过 引 进 民 间 组 织 来 做 ， 哪 些 事 要 通 过 外 包 、 引 进 竞 争 等 方 式 来 做 才 能 使 效 率更高。
行政管 理 既 管 理 社 会 的 公 共 事 务 ， 又 执 行 阶 级 统 治 的 政 治 职 能 。 行 政 管 理 要 讲 究 管 理 的 效 能 和 效 率 。 它 通 过 计 划 、 组 织 、 指 挥 、 控 制 、 协 调 、 监 督 和 改 革 等 方 式 ， 最 优 地 实 现 预 定 的 国 家 任 务 ， 并 达 到 应 有 的 社 会 效 果 。 一 切 行 政 活 动 都 是 直 接 或 间 接 与 国 家 权 力 相 联 系 ， 以 国 家 权 力 为 基 础 。 行 政 管 理 是 根 据 国 家 法 律 推 行 政 府 的 组 织 活 动 。 在 执 行 中 又 能 动 地 参 与 和 影 响 国 家 立 法 和 政 治 决 策 ， 制 定 政 策 是 行 政 管 理 的 一 种 重 要 活 动 方 式 。 行 政 管 理 是 人 类 改 造 社 会 的 实 践 活 动 的 一 个 特 定 领 域 ， 有 它 自 身 发 展 的 客 观 规 律性。
1.2 行政管理创新的必要性
行政管 理 是 政 治 和 经 济 的 双 向 结 合 ， 不 但 涉 及 面 广 ， 而 且 内 容 庞 杂 。 因 此 ， 行 政 管 理 创 新 是 近 年 来 人 们 最 为 关 注 的 热 点 和 焦 点 之 一 。 行 政 管 理 在 政 治 、 经 济 、 社 会 的 运 行 中 占 有 重 要 地 位 ， 起 着 基 础 性 作用。
行政管 理 创 新 是 经 济 全 球 化 的 必 然 要 求 。 2 0 世 纪 8 0 年 代 以 来 加 速 发 展 的 贸 易 全 球 化 不 仅 仅 是 国 际 贸 易 的 地 区 空 间 扩 大 ， 而 且 意 味 着 国 际 竞 争 也 更 加 激 烈 了 。 经 济 全 球 化 对 每 个 国 家 的 经 济 活 动 提 出 了 挑 战 ， 而 与 国 家 经 济 活 动 密 切 相 关 的 行 政 管 理 无 疑 也 受 到 冲 击 。 特 别 是 一 年 多 前 我 国 加 入 W T O 以 后 ， 我 国 面 临 经 济 全 球 化 的 冲 击 和 挑 战 ， 无 论 在 力 度 、 深 度 、 广 度 方 面 ， 都 是 史 无 前 例 的 。 如 果 我 过 现 行 行 政 管 理 不 作 出 自 我 调 整 ， 不 主 动 创 新 ， 必 将 在 这 场 没 有 硝 烟 的 竞 争 中 处 于 劣 势 ， 甚 至 败 下 阵来。
行政管理 创 新 是 完 善 市 场 经 济 体 制 的 重 要 环 节 。 由 于 我 国 行 政 管 理 体 制 长 期 适 于 计 划 经 济 模 式 ， 虽 然 经 过 多 次 的 改 革 ， 仍 未 能 彻 底 改 变 政 府 机 关 习 惯 于 办 市 场 、 管 企 业 的 状 况 。 建 立 和 完 善 市 场 经 济 体 制 ， 不 仅 要 求 政 府 超 脱 于 市 场 ， 而 且 要 求 政 府 要 激 活 市 场 主 体 ， 健 全 市 场 体 系 ， 规 范 市 场 秩 序 ， 创 造 公 平 竞 争 的 市 场 环 境 。 上 述 都 需 要 以 刑 侦 管 理 的 自 我 创 新 和 自 我 完 善 为 实 现 条件。
行政管 理 创 新 是 全 面 建 设 小 康 社 会 的 基 本 保 证 。 党 的 十 六 大 提 出 了 全 面 建 设 小 康 社 会 的 宏 伟 目 标 。 这 一 目 标 的 实 现 ， 无 疑 使 中 华 儿 女 世 世 代 代 梦 寐 以 求 的 实 现 民 族 复 兴 的 宏 愿 看 到 了 社 会 工 程 ， 需 要 我 们 全 国 人 民 贡 献 聪 明 才 智 ， 为之添砖加瓦，为之奋斗[1]。只有不断创新体制，最大限度的调动一切积极因素参与建设，才能实现宏伟目标。
1.3 国内外行政管理创新的现状介绍及经验借鉴
1.3.1 行政管理创新的现状介绍
首先 ， 我 国 现 行 的 行 政 管 理 观 念 有 待 改 变 。 改 革 开 放 2 0 多 年 来 ， 我 国 社 会 、 经 济 各 个 方 面 都 发 生 了 翻 天 覆 地 的 变 化 ， 尤 其 是 为 了 适 应 以 市 场 取 向 为 主 导 的 经 济 体 制 改 革 的 需 要 ， 进 行 了 四 次 大 规 模 的 政 府 机 构 改 革 ， 取 得 了 很 大 的 成 绩 。 但 是 ， 整 个 行 政 管 理 体 制 的 改 革 仍 然 滞 后 于 经 济 体 制 改 革 ， 市 场 培 植 资 源 的 运 行 机 制 尚 未 完 善 ， 社 会 保 障 体 系 方 面 的 改 革 进 展 缓 慢 ， 尤 其 是 与 计 划 经 济 体 制 相 适 应 的 一 些 行 政 管 理 观 念 尚 未 摒 弃 ， 诸 如 直 接 干 预 、 微 观 管 理 、 人 治 管 理 等 ， 在 部 分 人 的 头 脑 中 根 深 蒂 固 ； 相 反 ， 许 多 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 的 行 政 管 理 了 观 念 ， 如 民 主 参 与 的 管 理 、 法 制 化 管 理 、 自 治 管 理 等 ， 又 尚 未 建 立 起 来 。 如 果 不 及 时 解 决 这 个 问 题 ， 将 难 以 与 市 场 经 济 比 较 发 达 的 国 家 进 行 竞 争 。 因 为 在 市 场 经 济 要 求 下 ， 首 先 约 束 的 是 政 府 行 为 ， 要 求 政 府 必 须 遵 守 市 场 法 则 ， 制 定 符 合 市 场 经 济 规 律 的 经 济 运 行 规 律 ， 尽 快 树 立 与 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 行 政 管 理 观 念 ， 加 快 行 政 体 制 改 革 的 步 伐 ， 清 除 旧 的 管 理 体 制 、 观 念 和 垄 断 利 益 。 我 们 要 尽 快 摒 弃 那 些 在 计 划 经 济 条 件 下 形 成 的 、 被 实 践 证 明 已 经 是 过 时 了 的 行 政 管 理 理 念 。 形 成 新 的 符 合 市 场 经 济 体 制 的 行 政 管 理 理 念 。
其实 ， 我 国 现 行 的 行 政 管 理 方 式 有 待 改 进 。 市 场 经 济 要 求 在 一 切 行 政 管 理 活 动 中 ， 必 须 坚 持 以 法 律 手 段 为 主 ， 尤 其 是 在 对 外 活 动 中 必 须 按 照 国 际 惯 例 办 事 ， 与 国 际 接 轨 。 为 此 ， 必 须 尽 快 建 立 一 个 统 一 的 、 稳 定 的 、 健 全 的 社 会 主 义 市 场 经 济 法 律 体 系 ， 提 高 政 府 管 理 人 员 的 法 律 意 识 。 中 国 在 加 入 的 谈 判 中 ， 承 诺 按 照 规 则 办 事 ， 即 应 该 被 时 间 和 实 践 检 验 了 的 、 被 大 多 数 国 家 和 地 区 接 受 和 公 认 的 、 迄 今 为 止 被 视 为 公 正 和 节 约 成 本 的 国 际 规 则 办 事 ， 再 也 不 能 片 面 强 调 所 谓 的 “ 中 国 国 情 ” 、 “ 中 国 特 色 ” [ 2 ] 。 过 去 ， 我 们 虽 然 也 宣 称 要 按 国 际 规 则 办 事 ， 但 往 往 是 中 国 化 的 “ 国 际 惯 例 ” ， 如 我 国 目 前 也 实 行 了 工 程 建 设 项 目 招 投 标 制 度 这 样 一 些 国 际 惯 例 ， 但 由 于 缺 乏 有 效 的 制 约 机 制 ， 在 实 际 操 作 过 程 中 往 往 不 尽 如 人 意 。 据 国 家 有 关 部 门 对 2 0 多 个 国 家 投 资 项 目 的 稽 查 发 现 ， 其 中 真 正 公 开 、 公 平 招 标 的 只 有 4 个 ， 有 2 0 个 项 目 招 标 失 灵 ， 未 严 格 按 照 规 定 的 要 求 进 行 [ 3 ] 。 我 们 要 切 实 改 变 行 政 管 理 方 式 ， 坚 持 以 法 律 手 段 为 主 ， 建 立 一 套 规 范 的 市 场 经 济 法 律 体 系 ， 并 使 这 套 法 律 体 系 与 国 际 上 的 规 则 相 衔 接 ， 以 便 形 成 真 正 公 平 的 市 场 竞 争 。 就 目 前 而 言 ， 必 须 系 统 地 清 理 各 部 门 的 法 律 、 法 规 ， 对 那 些 不 符 合 法 治 精 神 的 法 规 、 规 章 ， 必 须 逐 步 进 行 修 改 、 补 充 、 完 善。
再次 ， 我 国 行 政 管 理 的 程 序 有 待 完 善 。 我 国 至 今 尚 没 有 统 一 的 行 政 程 序 立 法 ， 既 缺 乏 行 政 程 序 的 宪 法 法 规 ， 也 没 有 法 典 化 的 行 政 程 序 规 则 。 并 且 在 现 有 的 行 政 程 序 立 法 中 ， 往 往 重 事 后 程 序 ， 轻 事 前 和 事 中 程 序 。 行 政 程 序 的 参 与 性 弱 ， 公 开 度 低 ， 对 违 反 行 政 程 序 的 责 任 追 究 制 度 不 健 全 。 行 政 程 序 的 参 与 性 的 强 弱 和 公 开 度 的 高 低 是 行 政 程 序 民 主 化 程 度 的 重 要 体 现 。 在 我 国 ， 相 当 一 部 分 行 政 程 序 缺 乏 民 主 性 和 参 与 性 ， 没 有 说 明 理 由 ， 听 证 程 序 ， 甚 至 于 当 事 人 没 有 申 诉 权 。 市 场 经 济 需 要 我 们 按 照 行 政 管 理 程 序 办 事 ， 提 高 办 事 的 效 率 ， 真 正 做 到 政 务 公 开 和 依 法 行 政 。 这 对 我 国 现 行 的 行 政 程 序 提 出 了 新 的 要 求 ， 必 须 按 照 法 治 化 的 要 求 构 建 完 、 透 明 、 适 应 国 际 规 则 的 行 政 程 序 体 系。
最后 ， 我 国 公 务 员 队 伍 的 整 体 素 质 和 行 政 管 理 水 平 有 待 提 高 。 由 于 各 种 原 因 ， 我 国 公 务 员 队 伍 的 整 体 素 质 和 行 政 管 理 水 平 在 很 多 方 面 还 不 能 适 应 新 时 期 市 场 经 济 建 设 和 社 会 管 理 提 出 的 要 求 。 从 总 体 上 来 看 ， 我 国 公 务 员 队 伍 的 素 质 还 不 高 ， 政 府 行 政 管 理 水 平 也 较 低 ， 开 放 市 场 后 ， 国 外 企 业 进 来 了 ， 要 求 与 国 内 企 业 平 等 竞 争 ， 从 而 需 要 政 府 提 供 公 平 竞 争 环 境 ， 尤 其 是 对 各 级 政 府 的 行 政 管 理 能 力 、 管 理 水 平 、 工 作 效 率 和 公 务 员 的 素 质 提 出 了 更 高 的 要 求 。 特 别 是 各 级 政 府 的 决 策 水 平 和 行 政 领 导 的 决 策 能 力 ， 这 也 是 政 府 面 临 的 巨 大 挑 战。
1.3.2 国内行政管理创新的经验借鉴
伴随着 我 国 进 入 经 济 社 会 的 转 型 ， 经 济 结 构 发 展 步 入 紧 密 型 、 多 层 次 性 、 互 动 性 的 市 场 经 济 特 征 ， 推 动 了 人 们 思 想 观 念 、 行 业 创 新 及 社 会 管 理 等 多 方 面 改 革 。 面 对 这 一 新 时 期 的 特 征 ， 行 政 管 理 工 作 也 应 与 时 俱 进 进 行 创 新 。 行 政 管 理 体 制 创 新 的 目 标 是 建 立 行 为 规 范 的 服 务 型 政 府 ， 公 平 、 公 正 、 透 明 的 阳 光 政 府 ， 廉 洁 高 效 的 责 任 政 府 。 现 行 的 行 政 管 理 体 制 在 维 护 经 济 发 展 、 社 会 秩 序 、 环 境 保 护 风 方 面 有 积 极 作 用 ， 但 随 着 经 济 社 会 的 发 展 现 有 行 政 管 理 体 制 影 响 我 国 经 济 健 康 、 持 续 、 快 速 发 展 的 现 状 日 益 显 现 ， 进 一 步 加 快 行 政 管 理 体 制 创 新 日 益 重 要 和 紧 迫 。
当 前 ， 行 政 管 理 创 新 中 我 所 做 的 举 措 概 括 起 来 有 三 个 [ 4 ] ： 一 是 建 立 公 共 服 务 体 系 和 公 共 财 政 服 务 体 系 ， 二 是 构 建 专 业 化 制 衡 的 政 府 管 理 体 制 ， 三 是 营 造 一 个 政 府 创 造 环 境 、 社 会 发 展 经 济 的 共 生 环境。
构建公 共 行 政 体 系 框 架 ， 就 是 要 大 大 缩 减 行 政 审 批 事 项 ， 减 少 行 政 审 批 环 节 ， 缩 短 行 政 审 批 时 间 ， 降 低 行 政 审 批 成 本 ， 提 高 行 政 审 批 效 率 。 构 建 专 业 化 制 衡 的 政 府 管 理 体 制 ， 就 是 通 过 导 入 信 息 手 段 、 市 场 力 量 和 新 公 共 管 理 理 念 ， 借 用 成 功 的 企 业 再 造 管 理 理 念 ， 重 新 构 建 现 代 政 府 目 标 任 务 、 激 励 机 制 、 公 务 员 队 伍 、 行 政 文 化 等 层 面 ， 促 成 行 政 组 织 彻 底 转 型 ， 大 幅 提 高 政 府 效 率 及 治 理 能 力 。 它 不 同 于 一 般 意 义 上 的 机 构 重 组 和 精 简 ， 而 是 政 府 体 制 、 机 制 和 权 力 架 构 的 再 造 现 阶 段 ， 就 是 要 逐 步 是 政 府 的 管 理 机 制 制 衡 化 、 机 构 扁 平 化 、 职 能 专 业 化 、 手 段 电 子 化 、 制 度 标 准 化 ， 最 终 以 标 准 化 的 执 法 来 提 供 公 开 、 公 平 、 公 正 的 服务[3]。
营造和谐的共生环境，就是充分整合政府、企业、个人、社区的社会资源，构筑人才、技术、资金和信息平台，营造政策环境和创新氛围，培育一批大师级的企业家群体，形成一批具有国际竞争力的企业群和产业群，早就一批市场化、现代化的研发群体。
2 常州市高新区行政管理的现状分析
2.1 常州市高新区行政管理现状
常州高 新 技 术 产 业 开 发 区 成 立 以 来 ， 通 过 大 力 实 施 “ 国 际 化 带 动 、 城 市 化 推 进 、 科 教 兴 区 、 区 乡 共 同 发 展 和 可 持 续 发 展 ” 五 大 战 略 ， 坚 持 以 经 济 工 作 为 中 心 ， 以 招 商 引 资 为 抓 手 ， 全 力 发 展 外 向 型 经 济 ， 着 力 加 快 科 技 进 步 ， 大 力 推 进 城 市 化 进 程 ， 全 区 经 济 社 会 呈 现 出 快 速 健 康 发 展 的 态 势 ， 特 别 是 近 几 年 来 ， 主 要 经 济 指 标 保 持 了 3 0 % 左 右 的 增 幅 ，已 成 为 常 州 市 最 富 活 力 的 经 济 增 长 点 和 对 外 开 放 的 主 要 “ 窗 口 ” 、 最 大 的 高 新 技 术 辐 射 源 和 产 业 化 基 地 。 先 后 获 得 “ 全 国 最 快 发 展 高 新 区 ”、“ 先 进 国 家 高 新 区 ”、“ 华 东 地 区 最 具 竞 争 力 开 发 园 区 ” 等 荣 誉称号。
2.1.1 建立了先进的管理模式
在体制创 新 的 过 程 中 ， 常 州 高 新 区 坚 持 与 市 场 经 济 相 适 应 ， 与 国 际 惯 例 接 轨 ， 把 政 府 从 原 有 包 办 一 切 的 做 法 中 解 脱 出 来 ， 基 本 形 成 “ 小 政 府 、 大 社 会 ， 小 机 构 、 大 服 务 ” 的 格 局 。 即 使 受 到 外 部 环 境 的 压 力 ， 目 前 常 州 高 新 区 在 行 政 机 构 的 设 置 上 ， 仍 保 持 了 较 为 精 简 高 效 的 特 征 。 按 照 “ 精 简 、 统 一 、 效 能 ” 的 原 则 ， 设 立 精 干 的 园 区 管 理 机 构 ， 管 委 会 各 局 职 能 尽 可 能 综 合 化 ， 职 能 相 同 的 部 门 采 取 合 署 办 公 的 方 式 ， 实 行 “ 宽 职 能 、 少 机 构 ” ， 不 要 求 区 内 机 构 同 上 级 机 构 对 口 设 置 ， 不 设 专 门 的 经 济 部 门 ， 但 要 求 工 作 有 人 做 ， 许 多 职 能 实 行 兼 职 ， 机 构 内 简 化 办 事 程 序 ， 实 行 一 站 式 服 务 。 由 于 机 构 设 置 较 为 精 简 ， 使 得 效 率 的 提 高 有 了 基 础 。 目 前 ， 常 州 高 新 区 （ 新 北 区 ） 管 委 会 只 设 立 了 1 4 个 局 的 常 设 机 构 ， 对 应 了 市 里 的 近 百 个 职 能 部 门 ， 其 中 经 济 贸 易 发 展 局 一 个 局 就 对 口 常 州 市 2 0 多 个 职 能 部 门 ， 平 均 1 个 人 对 口 一 个 大 部 门。
2.1.2 借鉴发国家服务理念促进政府职能转变
政府 职 能 的 转 变 ， 是 行 政 管 理 体 制 改 革 的 核 心 。 所 谓 政 府 职 能 转 变 ， 就 是 指 政 府 的 职 责 和 功 能 的 变 化 、 转 换 与 发 展 。 政 府 职 能 总 是 随 着 国 家 经 济 和 社 会 的 发 展 要 求 而 不 断 调 整 变 化 的 。 开 发 区 在 转 变 政 府 职 能 的 过 程 中 ， 大 胆 学 习 借 鉴 发 达 市 场 经 济 国 家 政 府 的 服 务 理 念 ， 政 府 服 务 以 社 会 和 公 众 的 需 求 为 导 向 ， 首 先 对 市 场 经 济 条 件 下 政 府 的 行 政 职 能 进 行 了 定 位 。 一 方 面 ， 开 发 区 的 主 要 任 务 是 招 商 引 资 ， 发 展 外 向 型 经 济 。 与 之 相 适 应 ， 政 府 的 主 要 职 能 是 经 济 管 理 职 能 。 另 一 方 面 ， 随 着 开 发 区 的 不 断 发 展 壮 大 ， 要 求 政 府 承 担 相 应 的 社 会 服 务 职 能 ， 建 立 与 之 配 套 的 社 会 服 务 体 系 ， 发 展 文 化 、 教 育 、 卫 生 等 社 会 事 业 。 总 的 来 说 ， 政 府 的 管 理 职 能 要 与 开 发 区 的 发 展 相 适 应 ， 与 市 场 经 济 发 展 相 适 应 ， 突 出 以 规 划 、 管 理 、 协 调 、 监 督 、 服 务 为 主。
2.1.3 法制化管理步伐不断加快
随着行 政 管 理 体 制 的 日 益 成 熟 和 完 善 ， 常 州 高 新 区 法 制 化 管 理 的 步 伐 不 断 加 快 。 为 提 高 管 理 效 率 和 可 行 性 ， 增 强 管 理 的 透 明 度 ， 根 据 国 家 和 地 方 政 府 的 有 关 法 律 法 规 制 定 了 许 多 相 应 的 规 范 性 文 件 ， 涵 盖 了 招 商 引 资 、 工 商 税 务 、 劳 动 保 障 、 环 保 等 各 个 方 面 ， 从 而 使 管 理 工 作 步 入 了 法 制 化 、 程 序 化 、 规 范 化 的 轨 道 。 另 外 ， 还 设 立 了 政 策 研 究 室 、 法 制 办 等 部 门 ， 从 事 规 章 制 度 的 调 研 、 起 草 以 及 其 他 服务工作。
2.2 常州高新区行政管理体制的演化
2.2.1 启动期：高新区管委会阶段
1992年8月，常州高新区挂牌成立。成立高新区工委和管委会，受常州市委、市政府委托，对高新区实行统一领导和管理。同时设开发公司，管委会主任兼任开发公司总经理，但开发公司为独立经济实体，人员和管委会人员不交叉。这一时期，管理机构的职能比较单一，主要负责基础设施建设、招商引资、融资等。机构和人员比较精简：1992年，市编委批准高新区管委会行政编制为30名，内设职能机构为“五局一室”，即：管委会办公室、经济发展局、规划国土局、劳动人事局、财政局、行政事务管理局。随后，又经市编委批准，在年内增设了建设局和科技局，在1993年上半年增设了经济体制改革办公室，逐步形成了高新区初创时期的“二办七局”，共九个职能机构的格局，并保持了一段时间的相对稳定。由于这种管理体制人员精干、运转灵活、事权集中、指挥统一，较好地完成了建区初期的各项任务。
2.2.2 发展期：新区管委会与高新区管委会并存阶段
1995年，常州市政府发文批准成立常州市人民政府新区管理委员会，实行与常州高新技术产业高新区管理委员会两块牌子、一套班子的管理体制。新区管委会作为市政府的派出机构，实施对辖区的统一领导和管理。经过1996年、1997年两年的机构调整，新区党政机构挂牌29块，其中党工委机构为6个，管委会及其他机构为23个；派出机构1个，部门管理机构3个。实际操作中，按照能合署的坚决合署的原则，党政机构合署为14个：纪委（监察局、审计局）、办公室（体改办）、组织部（区级机关党工委、劳动人事局）、宣传统战部（宣传新闻中心、文明办、人大政协工作联络处）、政法委（综治办、人武办、司法办）、经济发展局、贸易发展局（物价局）、规划国土局、建设局、科技局（技术监督局）、财政局、地税局、社会事业局、农村发展局（地方工业局）。派出机构为河海街道党工委、办事处。
1999年1月，常州市委、市政府颁发《中共常州市委、常州市人民政府关于强化常州新区管理职能的若干规定》，进一步落实新区管委会的投资项目审批权、人事调配权、项目规划建设用地审批以及招投标管理、施工管理、环保管理、技术监督等各项经济管理权限。明确由新区党工委、管委会在市委、市政府确定的编制限额内自行决定机构设置和职能配置。重申授权新区管委会协调市各部门、各单位在新区的工作。在这个阶段，工商、国土、规划、税务等部门都改为垂直部门，实施条线管理。
2.2.3 转型期：高新区与新北区管理体制合一阶段
在原新区基础上设立常州新北区、原武进市西北部的薛家、安家等7个镇划归新北区。继续实行“两块牌子、一套班子”的模式，党政领导交叉任职。依法设立人大、政协、法院、检察院、人武部；区委（工委）设置办公室、纪委、组织部、宣传统战部、政法委5个机构；区政府设立经济发展局、外经局、建设局、环保局、人力资源与社会保障局、社会事业局、财政局、科技局、农林局等9个机构。经过几次调整后，目前共有党委口机构9个，行政口机构14个。
2017年，常州市委专门下发《关于进一步理顺常州国家高新区（新北区）管理体制和运行机制的意见》，要求突出高新区的功能定位和品牌效应，坚持“精简、统一、高效”的管理模式，坚持“小政府、大社会、小机构、大服务”的运行机制，以“区政合一、职能分开、各有侧重”为基点，理顺管理关系，完善运作机制，推进职能转变，逐步构建起充分体现高新区优势的高效、规范、开放的新型管理机制。主要内容有：强化高新区管委会在领导和管理全区开发建设中的“六统一”：统一规划，统一计划统计，统一土地利用和管理，统一重大基础设施推进，统一安置房建设，统一失地农民保障；实行高新区管委会与新北区政府在职能、分工、机构上的“三分开”：职能分开、领导重点分工分开、部分机构分开；推行用人机制上的聘任制、聘用制；完善区行政服务中心职能。
2.3 常州市高新区行政管理存在的问题
由于受传统体制的束缚和影响，特别是在新的经济环境和背景下，常州高新区在政府管理体制上没有实现根本性的突破，不可避免地存在一些问题。存在的问题如下：
2.3.1 政务人员服务认知和能力不足
提高政务人员的服务认知和能力是提高高新区企业办事效率和减少企业运作和管理成本的有效保障。目前常州市高新区的工作人员，既有原来政府工作部门的工作人员，也有市场化招聘的工作人员，他们大多不是专业性的人才，仅很少一部分人被派往沿海高新区进行过较短时间的挂职学习，部分政务人员服务认知和服务的能力不足。一方面，政务人员对高新区的改革意识认识不足，缺乏对高新区的政策及相关的理论知识的系统了解，知识体系无法随着高新区新政策的出台而同步更新，业务熟练程度有待提高，这会导致企业办事效率的降低；另一方面，因传统公务员体制机制问题导致部分政务人员缺乏工作激情和学习高新区相关知识的动力，无法转变传统的“等待企业上门”和“审查”的工作方式，主动服务和上门服务的意识严重缺乏，政务服务意识和能力与上海、深圳等沿海地区存在较大的差距。
常州市高新区改革创新工作的推进在很大程度上离不开专业化的管理人才，政务管理人员的工作效率和专业性决定着常州市高新区改革推进的效率和高新区内企业的满意度，同时也是常州市高新区吸引外资的关键因素。人才保障作为高新区发展的关键要素，政务人员服务认知和能力不足，必然影响高新区的发展速度。
2.3.2 审批权限相对分散
一方面，常州市高新区各落地片区承接了部分省市下放权限，但仍有部分审批事项并未实现落地下放，审批权限仍然掌握在省市及中央，形成了不同审批权限分散在各级层面的局面，导致落地片区高新区在审批权限上受限。另一方面，
